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韩雨潇：《南海仲裁案中菲律宾主张“单岛定性”问题探析》，载于《中国海洋法学评论》年第1期（总第25期），第-页。
作者简介
韩雨潇，武汉大学国际问题研究院、国家领土主权与海洋权益协同创新中心级国际法学博士生。
南海仲裁案中菲律宾主张“单岛定性”问题探析
韩雨潇
内容摘要：在南海岛礁争端中，菲律宾是侵占中国南海岛礁较多的国家，其一直声称对中国南海的部分岛礁拥有主权，菲律宾为了谋求本国在南海的利益，一方面就南海部分岛礁单方面提起仲裁，主张中国的“断续线”违反《联合国海洋法公约》，要求就其海洋权利做出裁定，把中国南海诸岛的主权和海洋权利割裂开来；另一方面，菲律宾企图将中国南海的部分岛礁进行“单岛定性”，尤其是对处于中国实际控制的岛礁进行定性，通过“矮化”中国相关岛屿的性质，以达到损害中国海洋权益的目的。针对菲律宾将中国南海诸岛进行碎片化处理的恶意企图，中国应尽快在南海地区构建远洋群岛制度，从而更好地维护中国的岛屿主权与海洋权益。
关键词：南海仲裁案；领土争端；远洋群岛；《联合国海洋法公约》
在中国对南海诸岛及其附近海域进行开发利用的历史过程中，从没有任何一个国家对中国南海诸岛的主权、管辖权提出过挑战，无论从历史上还是从法理上来说，中国对南海诸岛及其附近海域均具有不可争辩的主权。菲律宾虽宣称对中国南海诸岛的部分岛屿拥有主权及主权权利，但是20世纪中期以前，没有任何法律文件或者官方领导人讲话表明菲律宾的领土范围包括中国的南海诸岛。20世纪中期开始，随着南海丰富的油气资源、生物资源、空间资源、旅游资源等被不断发现，极大提升了南海的战略与军事价值，加之《联合国海洋法公约》(以下简称“《公约》”)在年的生效、亚太格局的变化，促使菲律宾对南沙群岛产生了浓厚的兴趣。自20世纪70年代以来，菲律宾陆续派兵对南沙群岛进行武力侵占，先后非法占据了中国南沙群岛的9个岛礁(见表1)。 年1月22日，菲律宾不顾中方的强烈反对，就中菲南海争端单方面提起强制仲裁程序，质疑中国在南海海域所主张的权利的正当性。菲律宾在南海仲裁案中对南海部分岛礁提出“单岛定性”的主张，其根本目的就是企图将南海诸岛肢解开来，使中国无法从整体上维护南海地区的领土主权和海洋权益。年7月12日，仲裁庭对南海仲裁案做出“最终裁决”，否定了中国在“断续线”内南海海域的主权权利、管辖权及历史性权利。仲裁庭在审议岛礁的地位时，认定《公约》并未规定如南沙群岛的一系列岛屿可以作为一个整体共同产生海洋区域。[1]面对菲律宾咄咄逼人的进攻态势，中国有必要从法理的角度对南沙群岛的群岛地位进行探讨并构建群岛制度，从而有力地回击菲律宾碎片化南沙群岛的恶意企图。 表1菲律宾非法侵占的中国南沙岛礁
┌──────────────────┬─────────────────┐│菲律宾非法侵占的南沙岛礁 │侵占日期 │├──────────────────┼─────────────────┤│马欢岛 │年9月11日 │├──────────────────┼─────────────────┤│费信岛 │年9月 │├──────────────────┼─────────────────┤│中业岛 │年5月9日 │├──────────────────┼─────────────────┤│南钥岛 │年7月14日 │├──────────────────┼─────────────────┤│北子岛 │年7月30日 │├──────────────────┼─────────────────┤│西月岛 │年7月30日 │├──────────────────┼─────────────────┤│双黄沙洲 │年3月4日 │├──────────────────┼─────────────────┤│司令礁 │年7月28日 │├──────────────────┼─────────────────┤│仁爱礁 │年5月 │└──────────────────┴─────────────────┘
数据来源：李金明：《南海争端与国际海洋法》，北京：海洋出版社年版，第8页。 一、驳斥菲律宾在南海仲裁案中对南海部分岛礁“切割”的主张 （一）菲律宾企图以《公约》为法律依据，割裂南沙岛礁主权与海洋权利之间的关系，进而全盘否定中国在南海的主权 年7月12日仲裁庭发布了南海仲裁案的仲裁裁决。菲律宾在仲裁过程中一共提出了15项诉求，其中第2项诉求是针对中国南海的“断续线”，菲律宾认为中国以南海“断续线”为依据主张海洋权利，这种做法不符合《公约》的规定，仲裁庭应认定是无效的，试图从根本上否定中国在南海地区的所有权利。菲律宾这种诉求十分荒谬，因为其申请仲裁的实体问题不属于《公约》规制的范围，因此《公约》并不能作为处理中菲南海争端的法律依据。[2]《公约》序言指出：“在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序……本公约未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据。”也就是说，由于《公约》并没有对领土主权争端进行规定，所以岛屿争端的解决应适用一般国际法的规则。《奥本海国际法》认为：“习惯是国际法以及一般法律的最古老和原始的渊源”，而“法律不溯及既往”早已成为习惯法并获得国际社会公认。根据一般国际法，当《公约》与习惯法发生抵触时，习惯法将优于《公约》。[3]依据“法律不溯及既往”，中国“断续线”的划定比《公约》生效要早47年，不能用现行法律去约束和指导过去的行为，而中国对于南沙群岛的主权及其附近水域的历史性权利是有着充分的历史和法理依据来佐证的，并且也得到了国际社会的广泛承认，同时，“断续线”的划定并不属于《公约》的管辖范围，其本身是历史问题，所以菲律宾认为中国的“断续线”违反《公约》的诉求并不成立。 菲律宾年1月22日向中国发出了《关于西菲律宾海的通知和主张声明》(以下简称“《声明》”)，其中第五部分阐述了菲律宾请求仲裁庭予以裁决的13项诉求，其中第10～13项诉求是针对南海海域权利的，请求仲裁庭认定菲律宾在南海相关海域享有专属经济区和大陆架的权利。[4]南海相关海域的专属经济区和大陆架权利是从领土主权派生而来的，菲律宾这种割裂南沙群岛主权与海洋权利之间的关系，直接要求仲裁庭对海洋权益进行仲裁的诉求也是不符合国际法中“陆地支配海洋”的原则。国际法院早在年北海大陆架案的判决中就明确指出，“陆地支配海洋”是国际法的一项基本原则，陆地是一个国家对其领土向海洋延伸的部分行使权力的法律渊源，也就是说拥有岛屿或者陆地主权才是一个国家拥有该陆地或岛屿附近海域主权权利和海洋权益的基础。[5]按照传统国际法对国家领土取得方式的认定，只有先占、割让、征服及添附这几种方式，[6]并没有通过取得大陆架或专属经济区来确定岛屿归属的方式。所以，菲律宾没有拥有南沙群岛的主权却要求仲裁庭对南海相关海域的权利进行仲裁的诉求是十分荒谬的。 （二）菲律宾主张只有群岛国才可适用“群岛原则”，以割裂式的思维认定南海部分岛礁属于不符合《公约》岛屿定义的岩礁、礁石，不可拥有专属经济区、毗连区甚至是领海 根据《公约》第四部分对群岛国制度的规定，群岛原则即群岛国可以依据其在群岛中确定的领海基点划定直线群岛基线，其领海、毗连区、专属经济区、大陆架的宽度应从群岛基线量起，群岛基线所包围的水域为群岛水域，群岛国主权及于群岛水域，但是其他国家在尊重群岛国主权的前提下，在该水域也享有无害通过权、传统捕鱼权等权利。[7]菲律宾属于以群岛为基本领土的国家，海洋资源的开发和利用决定了其国家未来的发展，出于其本国利益考量，菲律宾曾经联合印度尼西亚在年前后就主张建立一个专门适用于群岛国家的组合制度。随后菲律宾于年6月17日颁布《关于确定菲律宾领海基线的法案》，声称菲律宾群岛周围、各岛之间和连接各岛的全部水域，不论其宽度和面积如何，始终被视为菲律宾陆地领土的附属物，构成菲律宾内陆和内水水域的一部分。[8]也就是说菲律宾是以群岛为中心划定其领海，并用80段直线基线划定了菲律宾的领海基线。所以说，菲律宾是在国际海洋法实践中第一个提出群岛理论概念的国家，而当时的群岛原则还没有得到国际法和国际社会的承认。在年第三次联合国海洋法会议筹备委员会会议上，菲律宾、斐济、印度尼西亚、毛里求斯四国首次联合提出群岛原则，但是它们反对将群岛制度扩大适用于大陆国家的远洋群岛，并在随后提出的《群岛条文草案》第1条声称：“该群岛条文草案只适用于群岛国。”[9]菲律宾等群岛国认为群岛国设立群岛制度可以更好地保护国家安全和经济利益，所以只有群岛国在划定领海或专属经济区时才有适用群岛制度的客观需要。年出台的《公约》对群岛国的群岛制度做了专门的规定，但是《公约》并没有明确大陆国家的远洋群岛问题，菲律宾想以《公约》作为大陆国家不适用群岛制度的法律依据，这显然是不合理的，因为大陆国家的远洋群岛问题属于《公约》中的法律空白，而法律未规定事项并不能当然认为是法律禁止事项，大陆国家适用群岛原则也不当然构成违背《公约》义务或者滥用权利，更不是违反一般国际法规则或者原则，所以群岛国基于政治、经济安全等理由主张群岛原则，大陆国家远洋群岛和群岛国的群岛在地理上并无差别，大陆国家也可以基于政治、经济、安全等理由对其远洋群岛适用群岛原则。 由于南海地区地形复杂，大量岩礁难以定性为《公约》范畴内的岛屿，而根据《公约》第条第3款的规定，不符合《公约》岛屿定义的岩礁是不能依据其主张专属经济区和大陆架的，但在群岛制度体系之下，可以将群岛内的各个岩礁、岛屿作为一个整体，以群岛整体为依据主张主权权利，作为一个整体的群岛是由岛屿及其周围的岩礁共同组成，同时，在群岛制度下群岛基线的运用也将更多的水域划入群岛水域。菲律宾在仲裁申请中对南海部分岛礁的法律性质及法律地位进行分别认定，反对大陆国家适用群岛制度，其根本目的就是想从岛礁的性质入手，割裂一个完整的南沙群岛，企图在南海地区人为地制造一些主权真空地带，损害中国领土主权的完整性。其实菲律宾早已经把南海地区的岛礁视为群岛，其在年6月11日发布的第号总统令和7月15日颁布的第号总统令中，将南沙群岛的33个岛礁、沙洲宣布为菲律宾领土，非法划归巴拉望省的一个独立自治区，把这个范围内的岛群命名为“卡拉延群岛”，年3月10日，菲律宾又通过了“第号共和国法案”即“领海基线法”，为所谓的“卡拉延群岛”与其他岛屿划定了领海基线。[10]同时，针对菲律宾的诉求，仲裁庭其实也注意到菲律宾选取中国南沙部分岛礁定性的行为是不合理的：“由于菲律宾的主张建立在中菲之间不存在专属经济区或大陆架的海洋权利的重叠上，仲裁庭认为应分析中国所主张的所有南海岛礁的海洋权益，不管这些岛礁是否目前由中国占领。”[11] 年8月25日，中国根据《公约》第条的规定向联合国秘书长提交声明，排除强制仲裁程序适用于海洋划界、历史性权利等海洋争端。[12]菲律宾不顾中国政府对于《公约》的排除性声明申请强制仲裁。根据南海仲裁案的裁决书，菲律宾的第1～2项仲裁请求是诉请仲裁庭裁定中国的“断续线”因违背《公约》的规定而不具备法律效力，从而否定中国在南海的主权及相关权利；第3～7项请求涉及黄岩岛、美济礁、仁爱礁、渚碧礁、西门礁、南薰礁等岛礁的法律地位认定问题，[13]这些仲裁请求表面上是菲律宾主张对其所谓“南海权利”的维护，实际上是针对海域划界和岛礁归属的问题。菲律宾也曾经针对《公约》提出过排除性声明，其于年12月10日公布的《菲律宾对于签署年〈联合国海洋法公约〉的宣言》第4条声明：“该种签署不应该侵害或损害菲律宾运用其主权权力于其领土之主权，例如卡拉延群岛及其附属之海域。”[14]显然，菲律宾想要以“通过对南海部分岛礁的性质认定来维护其在南海的合法权利”为幌子，证明其提起仲裁只是为了解决与中国在南海问题上的纠纷，不属于超越仲裁庭审理范围的领土主权争端，这不仅是为了避开中国提出的排除性声明，也是为了绕过菲律宾曾经针对《公约》提出的排除性声明。 二、中国态度：中国南沙群岛是不可分割的群岛 （一）仲裁庭对相关岛礁的定性不能否定南海诸岛的整体性 菲律宾在南海仲裁案中提出了对黄岩岛、美济礁、仁爱礁、渚碧礁、南薰礁、西门礁、赤瓜礁、华阳礁分别进行定性的诉求，根据其诉求可以看出菲律宾对相关岛礁性质所持的态度(见表2)。菲律宾认为判定属于“低潮高地”的岛礁不可以享有领海、专属经济区和大陆架，并且不能通过占领或者其他方式取得主权，属于“岩礁”的岛礁不可以享有专属经济区和大陆架，菲律宾企图用化整为零的方式来否定南海诸岛的整体性，从而否定中国在南海诸岛及其附近海域的主权与管辖权。根据《公约》第13条的规定，因低潮高地在涨潮期间会淹没在水中，不能与岛屿一样拥有领海、专属经济区以及大陆架，也就是说，《公约》既没有条文明确规定低潮高地不是领土，也没有规定不能通过先占取得低潮高地的主权，只是规定低潮高地本身所能产生的海洋权利与岛屿有所区别，所以即使相关岛礁被判定为“低潮高地”，也不意味着中国丧失了该岛礁的领土主权。就岩礁而言，根据《公约》第条第3款规定，岩礁应该属于一种特殊的岛屿，由于其不能维持人类居住或其本身的经济生活，所以不能享有专属经济区和大陆架，但是却可以享有领海。[15]可见，《公约》并没有给“岩礁”下具体定义，有关“维持人类居住或其本身的经济生活”的条件也没有明确的规定，所以菲律宾诉求中的赤瓜礁、华阳礁的性质无法依据《公约》纳入“岩礁”。 《公约》第46条规定了对群岛的要求，即在本质上构成一个地理、经济和政治的实体，或在历史上已经被视为这种实体。从历史角度看，早在东汉时期杨孚《异物志》中记载的“涨海”就是中国古代对包括南海诸岛在内的南中国海的称谓；到了宋代，对南沙群岛、西沙群岛采用了更加形象的称呼，“长沙”、“千里长沙”、“万里长沙”一般指的是西沙群岛，“石塘”、“千里石塘”、“万里石塘”一般指的是南沙群岛。其后中国的历代文献及官方资料对西沙群岛、南沙群岛也均有记载，如明清广东的地方志把“千里长沙”、“万里石塘”列在疆域范围之内。[16]从中国古代文献记载中不难发现，中国历史上一直把南海诸岛视为一个整体，所以给南海诸岛如西沙群岛、南沙群岛等整体命名。 从地理、政治和经济角度上看，南海是一个半封闭型的边缘海，海内分布着多个岛礁，根据它们与海平面的高度差可分为岛屿、沙洲、礁、暗沙和暗滩5种类型，其中露出海面的很少，大部分都是淹没在水下，南海诸岛就是这些岛、洲、沙、滩、礁的总称。南海海底为中国盆地，盆地的边缘与四周陆地间，才有狭宽不一的大陆礁层，也就是说，南海诸岛为一个独立的地理单元，西沙、中沙、南沙和东沙群岛各自又构成了一个独立的区域，形成了各自的大陆架区，所以菲律宾诉求中主要涉及的南沙群岛可以说在地理上是自成一体的。[17]中国最早开发和经营了南海诸岛，早在明代时，就有中国渔民到南海诸岛去捕捞和开发，渔民祖辈相传留下的航海指南《更路簿》更是具体记载了中国渔民前往西沙和南沙群岛的航程、航向等，证明了中国自明清以来就开发了南海诸岛。20世纪70年代，厦门大学南洋研究所调查组经过实地考察，在南沙群岛的太平、中业、南威等岛屿上发现了明清时代渔民建立的水井、茅屋、石碑等。[18]中国历代政府从未停止过对南海诸岛行使主权及行政管理，将南海诸岛的长沙、石塘列入中国疆域管辖范围之内，新中国成立之后出版的地图也都标明南海诸岛属于中国，中国政府也多次发表声明，重申中国对南沙群岛、西沙群岛的主权。年中国广东省海南行政区公署在西沙群岛的永兴岛设立西沙、南沙、中沙群岛办事处，履行中国对南海诸岛的行政管辖权，年海南省将西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及附近海域纳入管辖范围，年6月21日，经中国国务院正式批准，撤销三沙办事处，建立地级三沙市，政府驻西沙永兴岛。可见，南海诸岛无论从自然地形上还是从历史上看，都在本质上构成了一个地理、经济和政治的实体。 表2菲律宾仲裁请求涉及的南海岛礁
┌──┬─────┬─────────┬──────┬─────────┬─────┐│序 │岛礁 │地理坐标 │当前面积 │地理形态 │菲律宾 ││号 │名称 │ │(平方公里) │ │请求定性 │├──┼─────┼─────────┼──────┼─────────┼─────┤│1 │黄岩岛 │北纬15°7′00″，│ │中沙群岛中的一个 │岩礁 ││ │ │东经°51′00″│ │环礁。 │ │├──┼─────┼─────────┼──────┼─────────┼─────┤│2 │美济礁 │北纬9°54′00″，│46 │形状极似一张张大 │低潮高地 ││ │ │东经°32′00″│ │的小孩嘴巴。 │ │├──┼─────┼─────────┼──────┼─────────┼─────┤│3 │仁爱礁 │北纬9°44′00″，│51.62 │形状类似小丑鞋子 │低潮高地 ││ │ │东经°52′00″│ │的珊瑚环礁。 │ │├──┼─────┼─────────┼──────┼─────────┼─────┤│4 │渚碧礁 │北纬10°54′48″，│16.1 │形状类似一颗杏 │低潮高地 ││ │ │东经°03′04″│ │仁。 │ │├──┼─────┼─────────┼──────┼─────────┼─────┤│5 │南薰礁 │北纬10°12′50″，│1.85 │南薰礁大致呈肾脏 │低潮高地 ││ │ │东经°14′00″│ │形，其南部约4.5公│ ││ │ │ │ │里处有另一珊瑚礁小│ ││ │ │ │ │南薰礁。 │ │├──┼─────┼─────────┼──────┼─────────┼─────┤│6 │西门礁 │北纬9°54′00″，│2.7 │东、西门礁形似两个│低潮高地 ││ │(东门礁) │东经°28′00″│东门礁：2 │足印，相距仅仅0.8│ ││ │ │(东门礁：北纬9°54│ │海里。 │ ││ │ │′35″，东经°2│ │ │ ││ │ │9′50″) │ │ │ │├──┼─────┼─────────┼──────┼─────────┼─────┤│7 │赤瓜礁 │北纬9°43′9″， │9.4 │形状似被咬了一口 │岩礁 ││ │ │东经°16′57″│ │的冬瓜。 │ │├──┼─────┼─────────┼──────┼─────────┼─────┤│8 │华阳礁 │北纬8°53′00″，│7.6 │形似一个横放的茄 │岩礁 ││ │ │东经°51′00″│ │子，东西长而南北窄│ ││ │ │ │ │。 │ │├──┼─────┼─────────┼──────┼─────────┼─────┤│9 │永暑礁 │北纬9°37′00″，│ │形似一支鹅毛笔。 │岩礁 ││ │ │东经°58′00″│ │ │ │└──┴─────┴─────────┴──────┴─────────┴─────┘
数据来源：百度百科、维基百科、谷歌地图、菲律宾诉状 (二)国际法依据 1.大陆国家远洋群岛可适用直线基线及历史性权利的法律依据 年7月12日挪威发布国王赦令，宣布北纬66°28′48″以北的4海里海域为挪威专属渔区，根据该赦令，在挪威沿岸以及其外缘确定48个领海基点，并把这些基点用直线连接起来划出挪威的领海基线。英国认为挪威采取的直线基线划法违背了国际法，并且此类基线的划定会使一部分公海变为挪威的专属渔区，虽然英挪两国就此进行多次谈判但均未成功，因此英国于年向国际法院提起了诉讼。年12月18日，国际法院对“英挪渔业案”作出判决：挪威北部海岸地带具有独特的结构且极为曲折，群山环抱中的峡湾和海湾的存在造成海岸线的断续相间，沿岸还包含无数的岛屿、小岛和干礁，形成了一个小岛群(挪威称之为“石垒”)，也就说挪威海岸的陆地和海洋之间并没有清晰的分界线，“石垒”的外界构成了其海洋的边界。国际法院认为，领海带必须沿着海岸的一般走向划定，为了测算领海的宽度，国家实践一般采用低潮线，因为这一标准对沿海国最为有利，并且清晰地体现了领海附属于陆地领土的特点。但低潮线不是一成不变的，海岸轮廓的不规则加大了确定适用低潮线的复杂性，所以在海岸线极为曲折的地方，或者近邻海岸有一系列岛屿，在划定包括领海在内的管辖海域时，可适用更实际的方法使领海带的形状更为简明，即采用连结各适当点的直线基线法，所以国际法院认为挪威划定的基线不违反国际法。[19] “英挪渔业案”对厘清现有基线划定方法的国际法规则起到了重要作用，案件结束后，挪威这种有别于传统基线划法却又基于特殊地理情形的直线基线法也被各国广泛采纳。第三次联合国海洋法会议的主席阿米拉辛格指出：“在英挪渔业案中国际法院考虑的是直线基线适用于海岸线极为曲折和海岸旁存在群岛的情况，但同时国际法院也指出了领海法的一般原则，即领海带必需沿着海岸线画出，而这对远洋群岛问题的解决能发挥一定的作用。”[20]年第一次联合国海洋法会议通过的四公约之一《领海及毗连区公约》第4条明确规定了接近海岸的一系列岛屿划定直线基线的方法，“英挪渔业案”的判决可以说是《领海及毗连区公约》确定直线基线法的基础。“英挪渔业案”中国际法院也考量了挪威在该海域的历史性权利问题，认为挪威当地居民百年来完全依赖此地渔业生活形成了历史性权益，挪威的划界方式符合国际法的规定。应当说，该案也可以为中国主张南海断续线内历史性权利提供国际法层面的支持。格林·菲尔德认为，中国破碎的海岸以及众多岛屿的地理特征说明中国有资格适用直线基线，而这似乎也符合“英挪渔业案”所体现的原则。[21]所以，从法律角度来看，虽然《公约》只规定了“群岛国的群岛制度”，并未规定大陆国家的群岛制度构建，但是国际法院关于“英挪渔业案”的判决及《领海与毗连区公约》第4条为大陆国家远洋群岛采用直线基线提供了法律依据。 2.大陆国家远洋群岛适用直线基线的他国实践 布朗利对国家实践的种类作出了如下列举：外交文书、政策声明、新闻发布、国家立法、国际和国内司法判例、条约和其他国际文件的内容、联合国大会有关 表3典型国家建立群岛制度的实践
┌───┬─────┬───────────────┬────────────┐│基线分│群岛名称 │制度概况 │相关国内法令 ││类 │ │ │ │├───┼─────┼───────────────┼────────────┤│直线基│斯瓦巴德群│围绕斯瓦巴德群岛确定了个基│1年6月1日关于斯瓦尔巴││线 │岛 │点，并将斯瓦巴德群岛分为五个部│群岛周围挪威领海界限条例││ │(挪威) │分，对于群岛中的主岛作为一部分│的皇家法令 ││ │ │单独划定领海基线，对于距离主岛│ ││ │ │较远的其他岛礁，并未直接将其纳│ ││ │ │入主岛的领海基线内，而是对其各│ ││ │ │自单独适用直线基线。 │ ││ ├─────┼───────────────┼────────────┤│ │加拉帕戈斯│适用直线基线，在加拉帕戈斯群岛│1.年和年总统法令││ │群岛 │设定8个基点，划出8段直线基线，│2.年2月27日第-CLP││ │(厄瓜多尔)│规定基线内水域性质为内水。 │号法令 ││ │ │ │3.年6月28日第-A号││ │ │ │最高法令 ││ ├─────┼───────────────┼────────────┤│ │加纳里群岛│采用了“分割”的方法，将整个群│年8月5日/号││ │(西班牙) │岛依据地理位置“分割”为东西两│皇家法令 ││ │ │个部分，将东部岛屿群组作为一个│ ││ │ │整体划定领海基线，对于西部岛屿│ ││ │ │群组，则就其中除哥梅拉岛之外的│ ││ │ │4个群岛各自单独作为一个整体，│ ││ │ │划定相应的领海基线。 │ ││ ├─────┼───────────────┼────────────┤│ │福克兰群岛│福克兰群岛领海基线的划定适用直│年福克兰群岛法令 ││ │(英国) │线基线。就福兰克群岛设定22个领│。 ││ │ │海基点，划定21条直线基线，总长│ ││ │ │度共计海里，其中最长的两段│ ││ │ │直线基线长度为41.2海里和35海里│ ││ ├─────┼───────────────┼────────────┤│ │凯尔盖朗群│在凯尔盖朗群岛设定32个领海基点│年第78-法令 ││ │岛 │，划定31条直线基线，其中最长的│ ││ │(法国) │一段达到19.7海里。 │ ││ ├─────┼───────────────┼────────────┤│ │拉克沙群岛│强调群岛在划定领海基线并做出相│1.年5月28日第80号法││ │(印度) │应的海域权利主张时应将其作为一│令 ││ │ │个整体来看待，而不应拆分开来。│2.年5月11日印度政府││ │ │在拉克沙群岛确定了13个基点，所│公报第 ││ │ │有直线基线的长度总计约海里│号 ││ │ │。 │ │└───┴─────┴───────────────┴────────────┘
┌───┬─────┬─────────────────┬──────────┐│混合基│法罗群岛 │就划定法罗群岛的领海基线选定了10个│1.年4月27日第││线 │(丹麦) │基点，采用了直线基线与正常基线相结│号法令 ││ │ │合的划界方法，领海宽度12海里。 │2.3年4月24日第││ │ │ │号法令 ││ │ │ │3.年第号法令││ │ │ │4.2年4月30日第││ │ │ │号法令 ││ │ │ │5.2年5月16日第││ │ │ │号法令 ││ ├─────┼─────────────────┼──────────┤│ │亚速尔群岛│亚速尔群岛的基线是由正常基线和直线│年11月29日/85││ │(葡萄牙) │基线划定的，将亚速尔群岛分为三个部│号法令 ││ │ │分，一共设定了29个领海基点，每个部│ ││ │ │分单独作为一个完整的整体分别适用直│ ││ │ │线基线。 │ │└───┴─────┴─────────────────┴──────────┘
法律问题的决议等。[22]通过对一些典型国家关于远洋群岛制度方面资料的整理(见表3)，发现很多大陆国家在其远洋群岛采用的直线基线在《公约》生效之前就已经存在，还有一部分国家是采用混合基线制度，在《公约》生效之后，仍然维持原有立法或依据《公约》采用新的立法形式确定在远洋群岛适用直线基线，这证明了大陆国家在远洋群岛采用直线基线是稳定的国家实践行为。 很多国家不仅在国内法上明确表示在远洋群岛上适用直线基线，还向联合国秘书长递交了照会。年3月9日，厄瓜多尔政府向联合国秘书长递交照会，要求记录和宣传其年8月2日颁布的第号执行法令，该法令附有年7月12日部长级协议和清楚地显示厄瓜多尔加拉帕戈斯洋中群岛直线基线的海图IOA42。[23]葡萄牙年5月向大陆架界限委员会提交了外大陆架提案，其提交的附图明确显示了其实践中混合使用了直线基线和正常基线。印度政府年5月11日的政府第号公报阐述了在拉克沙群岛适用直线基线，同时印度于年1月29日向联合国秘书长交存该群岛的领海基点坐标和海图。[24] 3.中国的国内法规定及在西沙群岛的国家实践 中国在西沙群岛的实践也早于《公约》的存在，所以中国的国家实践并非是援引《公约》第7条作为国际法依据。新中国成立之后，中国政府于年公布了《关于领海的声明》，确定中国的领海宽度为12海里，采用直线基线法划定领海，并说明了领海制度适用于台湾及南海诸岛，用政府声明的形式确认了南海诸岛及其水域自古以来就是中国的海洋国土。年中国代表团向联合国海底委员会提出的《关于国家管辖范围内海域的工作文件》指出：“岛屿相互距离较近的群岛或列岛，可视为一个整体，划定领海的范围。”[25]年中国政府制订了《领海及毗连区法》，在2条具体列举属于中国的群岛和岛屿，以立法的形式再次重申和确认了南海诸岛为中国的固有领土，为南沙群岛领海基线的确定做了法律上的充分准备。年5月15日中国颁布《中国政府关于领海基线的声明》，宣布中国大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线，在第二部分中标明了西沙群岛的28个领海基点，也就是说，中国将西沙群岛视为统一的整体，用直线基线将西沙群岛的领海基点连接起来，构成西沙群岛的领海基线。 三、在南海地区构建远洋群岛制度的意义 (一)从群岛的整体性角度划界，明晰中国在南海的主权 南海诸岛数量庞大。以存在争议最多的南沙群岛为例，虽然其岛屿众多，但平时露出水面的仅有36个，高潮时露出水面的也只有25个，如果对南沙群岛的单个岛礁进行界定，很难符合《公约》第条岛屿的标准，还会导致国际社会对该岛礁的法律地位产生质疑，从而使中国在南海的管辖水域受到限缩，也就是说，该岛礁将很难获取专属经济区、大陆架甚至是领海。为南海诸岛中的每个岛礁单独划基线只会使中国在南海地区的领海范围被分割，领海与公海纵横交错在一起，中国在南海地区的主权范围就更加模糊。在南海地区构建远洋群岛制度，就可以从群岛的整体性角度进行划界，把南海地区的岛礁视为若干独立的群岛并确定群岛基点及划定领海基线，不仅可以缓解岛礁性质在主权争议中的尴尬地位，还可以明晰中国在南海的主权范围，其影响和意义极为重大。 （二）有效解决中菲南海争端 中菲南海争端主要就是针对岛礁主权归属及海域划界的争端。菲律宾的领海基线是依据群岛原则划定的，以群岛为中心，把位于群岛外缘岛屿之外，但是在条约界线之内的全部水域称作菲律宾的领海，而所谓的“条约边界线”是指年《美西巴黎条约》、年《美西华盛顿条约》以及年《英美条约》中所提到的全部水域所构成的菲律宾领海的外部界限。菲律宾这种领海基线的划法等于把群岛中各岛屿之间的大片公海海域变成了本国的管辖水域，并把基线内的整个海域变为内水。菲律宾还将群岛基线立法，并从群岛基线划出专属经济区和大陆架，不仅将中国在南沙群岛的33个岛礁、沙洲、沙滩划为菲属岛屿，其专属经济区的外部界线还侵入了中国的传统疆界线。为了维护菲律宾所谓的“南海主权”，菲律宾一方面反对中国这样的大陆国家在其远洋群岛上构建群岛制度，其理由是只有由岛屿组成的国家才能适用群岛制度，并且《公约》没有规定大陆国家可以适用群岛制度。另一方面，菲律宾提出对南海部分岛礁分别进行定性，那么如果南沙群岛中的一些岛礁被界定为岩礁或低潮高地，将会对中菲的海洋划界产生重要影响，中国将无法依据这些岛礁在南海主张专属经济区和大陆架，菲律宾的目的就在于通过否定南海诸岛的整体性，限缩中国在南海的主权范围从而给菲律宾非法占领南海岛礁披上“合法”的外衣。虽然《公约》没有明确规定大陆国家可以划定群岛基线，但是《公约》也没有否定大陆国家可以为其远洋群岛构建群岛制度，大陆国家可以为其远离大陆的群岛划定直线基线，基线内的水域是内水或者是领海，而不是群岛水域。中国也可以采用直线基线的方法围绕南海中的岛群划定群岛基线，在群岛制度之下的岩礁、礁石等与岛屿共同组成了一个群岛，海洋划界时应作为一个整体来看。所以中国可以通过构建远洋群岛制度对南海岛礁行使绝对主权，从而粉碎菲律宾企图侵占中国南海岛礁的阴谋。 （三）冲破美国的岛链封锁 南海的地理位置极端重要，不仅是沟通印度洋和太平洋的重要海上通道，还是连通大洋洲和亚洲大陆的交通要冲。美国制订的“岛链战略”是其亚太战略的重要组成部分，依照亚太地区海上地形特点，又分为第一岛链和第二岛链，目的是为了封锁中俄等国家的海上之路。南海是美国第一岛链的一个重要支点，其与朝鲜半岛相呼应，构成所谓的“新月防线”，从海上构成对中国的围堵封锁，所以南海在美国的“岛链战略”中具有极为重要的位置。南海只要不在中国控制之下，美国就可以依据第一岛链全面封锁中国；反之，“新月防线”将不复存在，美国制订的“岛链战略”将被打破，美国在亚太地区的防线只能被迫退回第二岛链。菲律宾因其综合国力孱弱，为了维护其在南海的所谓“主权”，实现其在南海的战略目标，千方百计的拉拢域外大国介入南海争端。美国则支持菲律宾侵占中国的岛礁，希望通过菲律宾牵制中国，否定中国在南海地区拥有的主权，从而维护其“岛链战略”。此外，亚太地区提供的大部分原料的进口都要通过南海航线进入美国，如果南海的海上贸易通道受到破坏，会使美国的经济发展受到影响，同时还将阻断日本大部分的石油和天然气进口。所以美国多次声称，其在南海地区的利益诉求主要是保持南海国际航道的畅通，而中国政府也在各种场合多次明确表示，中国维护南沙群岛的主权和海洋权益并不会影响外国船舶和飞机根据国际法所享有的航行自由和飞越自由。 在南海构建远洋群岛制度，中国在划定领海基线并主张相应的海域权利时可将群岛作为整体来看待，从而有力回击美菲利用《公约》的空白否定与质疑中国在南海的主权。同时，中国还可以借鉴《公约》的规定，在相关水域设定无害通过权及群岛海道通过权，中国划分出来以供外国船舶自由通行的航运水道必然是由主权国多方综合考量，且能够安全航行的水道，中国对这些水道的管理和维护，也会有利于国际航运的安全，这样既保证了中国在该区域的绝对主权，又可以保障他国船只在该区域的自由航行和安全。可以说，在南海地区构建远洋群岛制度不仅可以维护中国在南海的主权，还可以突破美国对中国的岛链封锁。 （四）推动现行海洋法规则的发展 自年《公约》诞生已经走过了30多年，虽然其确立了人类利用和管理内水、领海、毗连区、大陆架、专属经济区等海洋区域的基本法律框架，但是在群岛制度方面的规定却存在诸多缺陷，《公约》规定的群岛制度是妥协的产物，由于一些国家的反对，《公约》在起草过程中搁置了关于大陆国家远洋群岛的争议，许多国际法学者都坦诚指出，《公约》回避大陆国家远洋群岛能否适用群岛制度问题是政治和外交因素影响的结果。[26]随着越来越多的国家已经将直线基线运用于本国的远洋群岛海域划定，《公约》还停留在年的共识之上，未能根据国家实践及国际惯例的变化及时调整。菲律宾出于本国的利益，背离《公约》原则与精神，对《公约》进行恶意解释，抓住并利用《公约》的妥协性和滞后性为自己的侵占事实寻找所谓的“国际法依据”，更加激化了南海地区的争端。法律常常以既往的传统为基础逐渐地发生变化，而不是发生根本性的变化。一些价值观念最初也是通过不具有约束力的“软法”得到表达，转而影响公共舆论、政治议程以及填补条约法中的空白。各国显然不会就所有新的海洋问题展开正式谈判，这样《公约》所带有的精心设计的修正[27]机制就很难得到运用，在这种情况下，通过处理具体海洋问题的全新区域性或全球性条约、国家实践、政府间组织的实践则会推动海洋法新规则的建立。中国把从《公约》群岛国制度引申出来的大陆国家远洋群岛制度用于南海岛礁，并非只 四、针对中菲南海仲裁所涉南沙群岛的群岛制度构建建议 （一）南沙群岛的基线划定 中国在南沙群岛划定基线应该依据大量国家实践的惯常做法，即以直线基线的方法来划定。南沙群岛也满足适用直线基线的条件，原因包括三点：第一，从地理上看，根据国际法院对于“英挪渔业案”的判决，划定直线基线的地理标准为“海岸极为曲折”或者“海岸临近一个群岛”，众多岛礁构成的南沙群岛其轮廓极为曲折，符合国际法院“海岸极为曲折”的条件；第二，国际法院认为，领海带必须沿着海岸的一般走向划定，由于基线内的海域必须充分接近陆地领土，使其受内水制度支配，中国选择在南沙群岛适用直线基线就是为了尊重海岸、岛屿的自然轮廓，充分考虑南沙群岛的自然地理走向；第三，南海仲裁案中菲律宾提出的“单岛定性”，实际上忽略了我国南沙群岛的整体性，从地理、经济和政治的角度来看，组成南沙群岛的岛、礁、沙、滩以及相连的水域已经在本质上构成一个实体，或在历史上已被视为这种实体。[28]南沙群岛已被视为一个整体且已经得到了国际法学界和国际社会的认可。目前已公布的远洋群岛的基线划定均遵循了整体性原则，对于这一问题，中国也以立法的形式在《关于国家管辖范围内海域的工作文件》[29]中对群岛的整体性做出了确认，年2月25日通过的《中华人民共和国领海及毗连区法》也再次确认采用直线基线法划定南海各群岛的领海基线。 针对直线基线的合理适用问题，若以南沙群岛为整体并连接外缘岛礁适当的基点来划定直线领海基线容易导致基线内海域过大，对周边国家包括航行自由、海洋资源开采等多方面海洋利益产生影响，从而招致他国的非议。由于南沙岛礁众多且情况复杂，虽然将其视为一个整体，但在划定基线时可对整个群岛进行分割，以多个群礁的方式划定基线，并且不将基线内的全部水域都定性成“内水”。 （二）充分做好构建群岛制度的法律准备，顺应海洋权益法制化的潮流 海洋法是平衡各国海洋权益的基础，《公约》规定了各国管理和利用海洋的法律框架。在当前的形势下，各国海洋权益的维护日趋法制化，国家间海洋争端的解决都离不开完备的海洋法制。此外，《公约》也不是一个静态不变的法律体系，需要在实践中不断完善。我国也必须顺应这一潮流，充分利用法律武器来维护自身的海洋权益。《公约》作为一部通过各国协商一致达成的“海洋宪章”，难免有妥协和折中的内容，为了照顾各方面的利益，《公约》中的一些条文规定模棱两可，处于不同立场或利益的国家可以从不同角度进行解释。因此，中国需要加强对《公约》的研究与应用，力求在实施过程中用好用足其法律制度，如对南海断续线法律地位的研究及明确中国的历史性所有权，在法理上找到有力根据，以求和平解决问题。虽然中国的海洋法律体系已经初步建立，但还存在很多问题和不足。比如中国年颁布的《中华人民共和国政府关于中华人民共和国领海基线的声明》虽然宣布了大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线，并提出了中国政府将会再行宣布中华人民共和国其余的领海基线，但是迄今二十年过去了，海阳岛到成山头的基线以及南海其他群岛的基线仍未公布，而很多拥有远洋群岛的大陆国家早在《公约》出台之前就已经颁布实施了相关法律。不难发现，中国的海洋立法存在明显滞后性，而《公约》的贯彻和执行必须依赖国内法制建设，可以说，《公约》的成败与否很大程度上取决于一国的法制建设水平。近年来，无论国内还是国际层面，海洋格局和权益都发生了巨大变化，所以应该针对新情况、新问题，通过国内立法完善和细化《公约》中不明确、不具体、甚至不完善的条款(正如大陆国家的远洋群岛制度)，真正建立起完善的海洋法律体系，在开发海洋、利用海洋、维护中国海洋权益方面做到有法可依，才能最大限度地维护中国对南海诸岛的主权。此外，中国还应该积极参与联合国关于海洋方面的国际法规讨论和制定，积极参加国际学术会议，让世界了解中国的立场和观点，让国际海洋法规能够反映中国合理的权益诉求。 菲律宾与中国的南海主权争端一直都比较激烈，近年来在域外大国的支持下，菲律宾在南海问题上不断挑战中国。随着年6月30日，杜特尔特当选新一任的菲律宾总统，就任后打破阿基诺三世时期推行的亲美政策，推行“不依赖美国”的独立外交政策，虽然其依然承认南海仲裁的结果，但对通过国际仲裁解决南海问题不抱希望，多次强调不会与中国发生战争，愿意与中国通过合资的方式共同开发南海油气资源，并欢迎中国帮助菲律宾改善基础设施。[30]杜特尔特政府虽然不大可能距离美国远一点，但是不难发现其策略转变为如何在不得罪美国的同时与中国修好，从而实现两头通吃，既享受美国提供的安全保障，又搭上中国经济发展的快车。[31]去年10月杜特尔特总统访问中国期间，中菲两国元首达成了妥善处理南海问题的重要共识，双方重回对话协商妥善处理南海问题的正确轨道。[32]《中菲双方联合声明》专门就南海问题进行了详细阐述，并在第40条[33]中明确提出“由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决领土和管辖权争议”，这就等于以政府文件的形式进一步固化了双方的官方立场，可以说，中菲关系目前出现了历史性的转圜。但就目前形势来说，由于主权问题中菲分歧较大，短时间内中菲恐怕很难达成协议，但如果要等到争议解决之后才能进行合作，那么合作就永远不会存在，相对而言，“搁置争议，共同开发”作为中菲南海争端的临时解决方法是较为现实可行的，中国也应针对新情况对“搁置争议，共同开发”战略进行新思考。 首先，促进“搁置争议，共同开发”原则的具体化。《南海各方行动宣言》在某种意义上可以说是“搁置争议，共同开发”的体现，但是并不具有法律约束力，缺乏可供操作的具体内容，这样各国就会根据本国的利益需求，产生不同的理解或主张。年《中菲双方联合声明》第41条表明：“双方承诺全面、有效落实《南海各方行动宣言》，愿共同努力在协商一致基础上早日达成‘南海各方行为准则’。”[34]《南海各方行为准则》是对《南海各方行动宣言》的具体落实，《中菲双方联合声明》充分表明了中菲两国就南海问题坦诚交换意见，并赞同以和平友好协商的方式寻求问题的妥善解决。具体到南沙群岛问题，在搁置岛礁主权争议的前提下，共同开发是在实行划界前的过渡期内，在不损害双方主权立场、法律立场的情况下进行的合作。中菲两国需要以协议的方式共同勘探和开采主权争议区域内的矿产资源，共享开发收益，而在南沙海域没有争议的油气富集地区，中国应当尽快展开勘探开发，建立起钻井平台和采油平台，显示存在，为后续的相关国家实践奠定基础。[35]中国仍然坚持南海诸岛的主权，时刻保持对南海问题的 其次，应该努力消除实现“搁置争议，共同开发”的障碍。中菲在南海问题上的信息不对称是实现“搁置争议，共同开发”的最大障碍，彼此互相防范导致在对抗中不断加码，因此双方未能搁置争议，反而争议不断，各自开发。中菲南海争端的解决，需要双方建立和保持畅通的沟通渠道，使各方在南海问题上的信息透明。根据年《中菲两国的联合声明》第42条[36]的规定，中菲之间将建立一个专门针对南海问题定期举行会晤的双边磋商谈判机制，并且双方同意探讨在其他领域开展合作。中菲定期磋商机制的建立，将会增进双方了解相互之间有关南海问题的立场、观点，形成双方积极互动的局面，通过对话缩小分歧，从而减少双方的战略误判。总之，通过对话协商来解决争端，中菲两国的国家利益必定会得到最大限度的实现。 五、结论 自年4月“黄岩岛”事件以来，菲律宾便扬言要将“黄岩岛”事件提交国际海洋法法庭，目的是想使南海争端国际化，借此赢得国际舆论的支持。同时，菲律宾还企图对中国南沙部分岛礁进行“单岛定性”，使中国在南海地区的四大群岛被完全肢解开来，从而否定中国在南海地区的主权与管辖权。由于大陆国家构建远洋群岛法律制度在先例、国家实践、法理基础等方面均有着充分的依据，所以中国应当尽快在南海地区构建远洋群岛法律制度，从而更好地维护中国的海洋权益。
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