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蓝海查明
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导语
菲律宾位于亚洲东南部，濒临南中国海，农、林、渔业发达，是以农业为主的发展中国家。菲律宾的海洋资源丰富，动植物种类繁多，但受地理位置和气候影响，自然灾害尤其台风频发，经常造成严重的财产和生命损失，扰乱正常的社会经济秩序。
自20世纪50年代起至20世纪末，菲律宾开始大力发展工业，一些造纸厂、铜冶炼厂等建设项目兴起，城市化进程加速，随之引发的水污染、大气污染、固废污染等问题也逐渐加重。这一时期，菲律宾的环境保护运动兴起，环境立法开始得到政府重视，大批环境保护相关法律包括环境法典被颁布实施。自21世纪以来，随着菲律宾环境污染及资源破坏问题不断加重，菲律宾总统号召在全国发起生态革命以拯救日益严重的大气污染、水污染和土壤污染等污染问题和资源耗竭问题，又陆续出台了诸多环境法律和规范性文件。
菲律宾的环境法律体系中，除《菲律宾环境法典》（PhilippineEnvironmentCode）（以下简称《环境法典》）外，还有一系列通过总统令、共和国法案、最高法院决定等形式颁布的法律法规。年菲律宾通过总统令的形式颁布了《环境法典》（No.）。年颁布的《宪法》则明确规定了公民环境权，即国家应保护和促进人民的健康权利，实现其与自然的和谐，实现生态平衡和健康，并强调了国家保护环境资源的职责义务和主要目标。总体而言，菲律宾的环境法典化起步时间较早，体现了较先进的环境保护理念，且形式比较完备、内容覆盖面较广。
菲律宾《环境法典》的体例和主要内容
《环境法典》颁布于马科斯总统时期，分七个部分，共有64条。颁布《环境法典》的动机主要是启动综合环境保护与管理计划，以建立环境管理政策、明确环境质量标准。法典主要分空气质量管理、水质量管理、土地使用管理、自然资源管理与保护、废弃物管理、与环境保护相关问题以及效力这七个部分。其中有关空气质量管理、水质量管理、土地使用管理、自然资源管理与保护、废弃物管理这五部分,主要从立法目的、监测、标准、监管与执法等方面进行规范。《环境法典》在空气质量管理部分从标准、监管和执法、监测等方面进行了规范，在标准的内容方面又细化为环境空气质量标准、国家排放标准、社区噪音标准、噪音发生设备的标准以及飞机排放与声震等方面；自然资源管理与保护部分包括了渔业与水产资源、野生动物、林业与土壤保护、洪水管控与自然灾害、能源开发、地表水、矿产资源保护与管理等内容；废物管理部分则分别对固体废物和液体废物进行了细化规定；与环境保护相关的其他问题这一部分,主要通过列举的方式,规定了人口与环境平衡、环境教育、环境研究、国外环境信息的监控与传播、税收激励、财务补助/补贴、地方政府单位和私人个体的参与、历史与文化资源和遗产的保护、履行环境保护功能的政府机构、公共听证、术语解释等方面的内容。
《环境法典》还明确了相关的政府主管部门及其具体职责。涉及的政府主管部门主要有环境保护委员会、教育与文化部、国家水资源委员会、自然资源部、农业部、国家污染控制委员会等机构。《环境法典》在开始部分开宗明义重申了根据第号总统令创立国家环境保护委员会，以推进菲律宾的环境保护事业。在《环境法典》的正文部分明确规定环境保护委员会根据第号总统令行使权力，询问具有环境意义的任何行动或事宜，可以就具有重大环境意义的事项举行公共听证；教育与文化部负责在学校课程中融入综合环境教育的学科；国家水资源委员会和其他相关政府部门负责保护和改进菲律宾水资源质量，以防止、控制和减少水污染；自然资源部和农业部负责实施土壤保护计划；自然资源部负责建立森林资源合理开发体系；国家污染控制委员会负责与国家环境保护委员会进行协调以开展空气质量相关监测活动;等等。
菲律宾其他环境立法
在《环境法典》颁布前后，菲律宾出台了大量与环境保护相关的法律文件。在《环境法典》颁布之前，马科斯总统通过第号总统令颁布《菲律宾环境政策》（PhilippineEnvironmentPolicy）,明确环境保护是政府的一项重要职责，并且是国家的持续性政策，从空气质量管理、水资源管理和使用管理、自然资源管理和养护、废物管理等方面进行了初步规定。《环境影响评价制度》（No.总统令颁布，后经No.总统令修改）则从微观的制度层面，对环境影响评价涉及的政府机构、程序规则、法律制裁、环境修复基金等进行了详细规范。除此之外，菲律宾与环境保护相关的法律主要有：
第一，保护森林和生物多样性的相关法律。主要有修订后的《森林改革法典》（第号总统令）（修订前称为《森林法典》）；《植物检疫令》（第号总统令，年）；《人民小型采矿法》（第号法案，年）；《国家综合保护区域制度法》（第号法令，年）；《年菲律宾采矿法》（第号法案）；《野生动物资源保护法案》（第号法案）等。
第二，保护海洋和水产资源的法律。主要有《海洋污染法》（第号法案，年）；《水法典》（第号法案，年）；《渔业法典》（第号法案，年）；《清洁水法》（第号法案，年）；《石油污染补偿法》（第号法案，年）等。
第三，处理空气污染问题的法律。主要有《清洁空气法案》（第号法案，年）。
第四，与危险废弃物和环境保护相关的法律。主要有《卫生法典》（第号总统令）；《有毒、危险物质和核废料控制法案》（第号法案，年）；《原住民权利法案》（第号法案，年）；《生态固体废物管理法》（第号法案，年）；《气候变化法案》（第号法案，年）；《农业和渔业现代化法》（第号法案，年）；《可再生能源法》（第号法案，年）；《国家环境意识与教育法》（年）等。
此外，其他领域的立法中与环境保护相关的内容也可用于调整环境法律关系。如菲律宾《民法典》中一些关于权利滥用、妨害、地役权和侵权行为的条款，也可适用到处理环境损害赔偿的案件中，成为菲律宾一般环境法律的有益补充。
菲律宾环境法典化的优点与不足
菲律宾的环境立法数量庞大，在立法形式上既有《环境法典》《水法典》《森林法典》等法典，也有普通性法律文件；在内容上涵盖了自然资源各个领域的资源保护立法和很多单项污染防治立法，涵盖了环境保护的诸多领域。总体而言，这些立法对于规范和引导菲律宾的环境保护工作起到了重要作用，具有许多可资借鉴的优点，但也存在一些不足。
第一，菲律宾的环境法典化具有很多突出的优点。表现在：菲律宾《环境法典》出台时间较早，体现了对该国环境保护及环境立法的重视。结构方面，《环境法典》虽然条款数量不多，但结构上却几乎囊括了环境与自然资源保护的所有领域，对指导其国内的环境保护工作起到提纲挈领的作用，为后续环境立法搭设了良好框架。立法技术方面，《环境法典》基本具备了法典的基本技术特征，如内容明确、条理清晰、逻辑严密、术语准确等。立法目的上，遵循“一元论”的立法目的，明确以公众的健康、安全和公共福利为主要目的，体现了环境立法的基本价值追求。内容方面，通过《宪法》明确规定了公民环境权，为环境保护立法奠定了公民权利基础；《环境法典》比较重视对标准及监测的规范，并规定了相应的政府主管部门。
第二，菲律宾的环境法典化尚存在一些不足。表现在：《环境法典》主要是关于各个环境保护领域的实体性规范，很少有程序性规范的内容；虽然规定了一些政府机构，但是这些政府机构间的权属关系、职权划分、管理体制等方面缺乏明确细致的规定，容易导致这些政府机构间出现职能交叉或者监管空白的情形，不利于环境执法；对法律责任的规定不明确，使该法典的具体执行效果大打折扣。此外，与环境保护相关的其他立法数量众多、体系庞大，但不免存在一些重合或交叉规定之处，既增加了立法成本，也对公民守法和执法造成诸多困惑，不利于法律的遵守和执行。
菲律宾环境法典化的对我国的启示
菲律宾的环境法典化对我国今后环境法典的制定以及当前环境保护相关法律法规的出台均具有很多启发。
第一，环境法典的出台较多地受一国自然地理条件及法制传统的影响。受其地理位置、经济结构和社会发展情况的影响，对自然资源破坏或者环境污染比较敏感，因此菲律宾对环境保护工作比较重视，很早就着手开展环境立法工作。每一种法制传统的特点都与其所存在的历史条件或民族发展历程紧密相连。菲律宾曾先后遭受了古印度、西班牙、美国的殖民统治，其宗主国大多重视法典以及综合性立法。在长期的被殖民统治过程中，菲律宾在自身法律传统基础上，吸纳了古印度法、伊斯兰法、西班牙和美国法等多种法律传统，逐渐形成了大陆法和普通法相混合的法律制度体系和法典化传统。在这种背景下，菲律宾很早就出台了《环境法典》。我国当前环境污染及资源破坏的严重形势对于我国的环境法典提出了较多的期待，且我国在历史传统中一直比较重视法律体系的系统化编纂，这些也为今后出台环境法典提供了有利的外部条件。
第二，环境法典化水平体现了国家对环境治理的重视程度。法典除具有内容上的强制力外，也具有重要的教育功能和宣示意义，体现了国家对环境问题和环境保护工作的重视。环境保护及其法典化发展水平与经济发展程度并非成正比的关系。菲律宾本身处于发展中国家，但是其环境法典以及其他相关立法颁布时间较早且立法数量多，体现了该国非常重视环境保护立法以及法典化建设。当前我国将生态文明建设纳入国家“五位一体”总体建设布局，年3月通过的宪法修正案明确将生态文明增列为五大文明内容之一，并明确规定国务院领导和管理生态文明建设，从理念、机制和制度等方面将生态文明建设写入宪法，彰显了中国重视生态文明、建设美丽中国的决心。在此背景下建议应适时开展环境法典的编制工作，完善环境法律体系，为生态文明建设奠定坚实的立法基础。
第三，环境法典的内容及形式选择根据国情而异。法典编纂没有固定的形式，主要受国家环境保护的具体实际、编纂水平等因素的影响。理想化的法典在形式方面要求内容概括、明确，在一国之内具有普适性和实施的稳定性；调整范围方面要涵盖该调整领域的全面内容。法典作为成文法的集中体现，其本身的内容又往往滞后于实践，而且环境法涉及自然资源和污染防治领域等诸多单行法，这些不同单行法在调整具体社会关系所涉及的内容和特点又各不相同，并且牵扯到众多政府管理部门的部门职权和利益，所以如果追求大而全的理想化的法典编纂模式，可能会耗费巨大的人力物力，且耗时巨大，使其脱离法律本身所具有的调整社会关系的功能。因此我国在进行环境法典化时建议走适度法典化的道路，即以保持法律的稳定性和实用性为指导原则，允许环境法典与单行环境法律、法规等在一定时期内并存，法典从中居于主导性地位，其他环境法律、法规和规章等则处于从属地位，以配合环境法典的实施。随着立法涉及利益的不断整合以及立法技术的提升，再逐步扩充环境法典的实质内容，完善外在形式，形成更加完备的环境法典。
内容来源：《中国人大》
作者：岳小花
图片来源：网络
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