一、导言
杜特尔特当选菲律宾总统后，中菲两国关系取得了长足的发展。双边政治互信进一步加强，年11月，习近平主席访菲，两国元首一致决定建立中菲全面战略合作关系。在经贸投资特别是基础设施建设领域，中菲双方已签署《关于共同推进“一带一路”建设的谅解备忘录》，三年来两国政府发布了三份联合声明，据笔者粗略统计，双方签署的协议和合作谅解备忘录多达44项，涉及经济技术合作、基础设施投融资合作、菲律宾国家能力建设等诸多方面。此外，中菲在共同开发南海油气资源，以及双方海上警务合作、禁毒、反恐等非传统安全领域的合作进一步机制化，中国还积极参与到菲律宾棉兰老岛马拉维反恐以及战后城市重建中。年8月28日至9月1日，杜特尔特总统执政三年来第五次访华，中菲之间的务实合作又取得了一系列重要进展。
中菲关系何以在不长的时间内取得如此显著的发展?换个角度，菲律宾的对华政策何以实现根本性的转变?从既有文献来看，国内外学术界主要从结构现实主义、国内政治因素、新古典现实主义以及领导人个性及决策心理等角度，对这个问题进行解读和分析。
第一种观点从结构现实主义视角，强调体系压力对菲律宾对外战略行为的影响。亚太地区中美主导权竞争塑造了中小国家对外战略行为调整的体系压力，而中美关系成为塑造地区体系压力的主导因素。杜特尔特上台后，菲律宾对中美实力的认知更为清晰。随着中国在亚太地区影响力的提升和美国影响力的相对下降，杜特尔特认为中国和美国一样重要，因而积极改善对华关系，双边外交遂取得一系列进展。不过，这种视角对于理解菲律宾对华政策调整帮助有限，毕竟中美竞争所造成的结构性压力自年以来并未发生太大变化，菲律宾对体系压力的感知更多取决于菲律宾自身而非中美关系。
第二种观点强调国内政治因素对菲律宾对华外交政策调整的影响。民主国家选民诉求会影响到政权存在的合法性。杜特尔特当选菲律宾总统，正是选民不满菲律宾发展现状、希望变革的直接体现。陈庆鸿也从国内政治视角来分析菲律宾的对华政策，他认为菲律宾的安全认知和经济诉求塑造了菲律宾对华采取的对冲战略。王丽娜从菲律宾青年发展的诉求讨论了菲律宾国内政治，特别是青年问题给菲律宾外交政策施加的压力。但是单论国内政治因素仍不足以解释为何阿基诺三世和杜特尔特都重视经济发展，但却采取了不同的对华政策。关于选民对经济发展的诉求如何作用于外交决策，学界缺少更为细致的分析。
第三种观点从新古典现实主义的理论视角出发分析菲律宾等东南亚国家对华外交政策的调整演变。新古典现实主义将体系层次与单元层次的要素结合起来解释国家的外交决策和对外行为。刘丰、陈志瑞改进了新古典现实主义研究框架，构建了一个解释中国周边中小国家应对崛起国的战略行动解释模型，用体系压力和国家战略偏好两个因素来解释中小国家应对崛起国的战略行为。刘若楠基于新古典现实主义视角，认为对于东南亚国家在安全领域的对华对冲战略，主要需要考虑战略空间和利益诉求因素。然而，这类研究并没有针对菲律宾，清晰给出诸如国内自主性、安全与福利偏好发挥作用的机制，以及这种机制如何影响菲律宾在中美关系中的动态平衡。
第四种观点从决策心理因素出发，认为菲律宾对华外交再平衡政策出自杜特尔特本人性格特征和心理认知的影响。杜特尔特对华政策的调整与其本人经历和实用主义的执政理念分不开。显然，心理认知因素通常难以作为一个单独变量解释外交政策的调整。
为了更为全面、系统地理解菲律宾近年来的对华政策转变，本文提出“安全感知—发展诉求”这一分析框架，认为杜特尔特认识到菲律宾所面临的国际安全环境已然发生改变，当前东南亚安全结构某种意义上形成了中国—美国—东盟三边动态稳定，菲律宾所面临的安全压力大为降低。同时，菲律宾国内则面临巨大的经济增长、社会稳定和发展的压力，因此在中菲双边关系中更多地突出其经济发展诉求，希冀与中国加强经贸联系，在技术、投资等方面得到中国的大力帮助和支持。正是杜特尔特总统从安全感知到发展诉求的战略偏好的变化，推动了菲律宾对华政策的巨大转变，促发了中菲关系的巨大进展。
二、安全感知与菲律宾战略偏好转向
中美竞争塑造了亚太地区的二元格局，加大了亚太地区多数国家在安全与发展偏好上的统筹难度。亚太地区国家的对华政策，主要受到安全感知和发展诉求两方面的影响。所谓安全感知，指的是外交决策者基于本国所处体系压力、国际安全环境所产生的感受、理解和判断。安全感知的对象通常指的是与国家权力和国家间政治相关的政权安全、国家稳定以及国际环境。发展诉求并非简单等同于经济增长，除了经济发展，也需要考虑社会稳定和社会发展，以及社会财富的公平分配。在体系较为稳定时期，小国对安全诉求不敏感，而对发展诉求更为敏感，同时会根据大国竞争态势自行调整两类战略诉求。
就菲律宾而言，作为一个地区中小国家，安全感知和社会发展的偏好对其对外政策都有着重要影响，这种偏好选择自然也会体现在对华外交政策之中。在国际安全局势较为稳定的时期，菲律宾对中国的经济利益和发展诉求增加，会促使其对华政策趋向合作。相反，当安全威胁感知上升时，安全诉求将会优先于经济获利考量，从而大大增加菲律宾对华政策的制衡性。
在安全感知方面，抛开与中国的南海争端，菲律宾所面临的安全威胁并不大。周边国家相对于菲律宾而言实力优势并不明显，同时东盟内部对武力使用的规范也使得东盟成员国间的军事冲突受到限制。相反，中菲南海争端则会对菲律宾的安全感知产生重要影响。如果南海争端激化，菲律宾的安全威胁感知增强，其对华政策自会趋向制衡。而一旦南海争端降温，菲律宾的对华安全威胁感知又会降低，制衡中国的意愿也会下降。此时，满足菲律宾国内发展诉求则会成为菲律宾政府对华外交的重要议题。
表1菲律宾对华政策的逻辑
发展诉求
低
高
安全威胁认知
低
观望
接触
高
制衡
冲突
基于安全感知和发展诉求的偏好，菲律宾对华政策将主要呈现四种态势(参见表1)。第一种情况是菲律宾对中国的发展诉求低、安全威胁感知也低，菲律宾对华一般会采取观望政策，对发展与中国关系不太积极，相对处于比较游离与超脱的状态。第二种情况是菲律宾对中国的发展诉求低、安全威胁感知高，为了满足安全需要，且经济利益损失的机会成本相对于安全利益而言更小，它一般会采取制衡政策，强化对华政策的对抗性。第三种情况是菲律宾对中国的安全威胁感知低、发展诉求高，为了国内的经济和社会发展，它会更有动力推动改善和发展对华关系，其对华外交更倾向于采取接触合作政策。第四种情况是发展诉求高、安全威胁感知也高，则对于菲律宾外交的挑战最大，它就需要在中美之间寻求巧妙的平衡。如何同时处理好与中美两国的关系，对菲律宾而言并非易事，因而菲律宾最适宜的战略选择是在中美之间实行对冲，不过这种对冲是脆弱的，一旦在中美之间“选边站队”，其与中美的关系就可能出现失衡。受中美竞争的影响，菲律宾在中美之间极有可能左支右绌、左右为难。
在安全局势稳定时期，发展诉求则会成为决策者执政的重要议程。对于杜特尔特政府而言，发展议题是获得国内民众广泛支持的重要保证，是解决诸如裙带关系、国会腐败、毒品和枪支泛滥等民众
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